党的十八届三中全会提出加强对领导干部履行生态环境保护责任的考核，由此产生了领导干部自然资源资产离任审计。中共中央办公厅、国务院办公厅先后发布《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》（2015）、《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》（以下简称《规定》）（2017），成为开展这一专项审计的纲领性文件及重要依据。中央要求在2018年开始建立经常性的审计制度，目前各级审计机关在2015年至2017年试点的基础上，正在开展相关审计。本文拟从公众的视角对领导干部自然资源资产离任审计所希望实现的效果入手，结合审计实践，探讨审前应该明确的几个基本问题，并提出了若干思考，以促进审计工作。

 

一、公众视角下的领导干部自然资源资产离任审计（以下简称自然资源资产审计）

 

党的十九大提出了“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”这一科学论断，并将污染防治列入今后三年的“三大攻坚战”，这实际上是继承了十八大以来，高度重视生态文明建设的态势，顺应了民心，受到人民群众的衷心拥护，公众对生态的关注达到了空前的高度。

 

除了原环保、国土、水利水务等部门发布的有关自然资源生态环境的公告、案件处理情况外，公众还迫切期待了解地方领导干部在履行自然资源资产管理和生态环境保护责任方面的履职尽责情况；希望了解我们的执法机构是不是有法必依，执法必严；公众不仅希望看到我国自然资源生态环境的迅速好转，更希望建立一个长效机制对关键少数形成约束。对于公众而言，审计机关与自然资源、生态环境等部门开展的自然资源资产监管或者说是再监督，其目标是一致的，都是为了促进自然生态的良好发展。

 

良好的生态环境既是广大人民群众的热切期盼，也是全面小康社会重要的衡量标准之一。“永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目标”要求审计机关和审计人员在开展审计、确定审计目标时必须牢记上述期待与希望。

 

二、开展审计前需要弄清的几个基本问题

 

（一）自然资源资产审计与生态环境检查的区别。

 

审计人员受问题导向思维影响，往往认为审计现场发现的问题才是问题，急于发现重大生态环境问题，在审计中容易忽视对既有存在问题原因的分析，过度延伸审计与被审计领导干部责权无关的事项，没有充分体现领导干部自然资源资产离任审计的特点。

 

实际上，审计署在2017年试点时就明确提出“反映领导干部和主管部门在相关问题中不作为、慢作为以及乱作为的问题性质……避免做成资源环境专项审计项目。” （《审计署办公厅关于印发2017年地方审计机关开展领导干部自然资源资产离任审计试点工作指导方案的通知》，审办资环发〔2017〕56号）的指引，值得广大基层审计人员高度重视。

 

（二）自然资源资产审计的特殊性。

 

一是自然资源领域产生问题的原因比较复杂。从产生问题的原因上看，可能是地方政府领导干部贯彻执行中央或上级生态文明建设方针政策和决策部署不利、部门执法不严，也可能是因为地方企业或个人破坏自然资源的违法违规的独立行为；从问题表现形式上看，有可能是长期性的、也有可能是突发性的；从表现方式上看，可能是显性的，也可能是隐性的。

 

二是审计不具备独立针对具体生态环境问题取证的资质。审计机关由于职责分工及自身业务特点，本身不具有独立开展生态环境评价的资质，但可以借鉴有关主管机关或权威第三方检测机构的环境公报（评测报告）作为审计评价依据之一。

 

三是目前的审计方式决定了现场审计联合取证与被审计领导干部任期不匹配。

 

（三）审计方式能否达到预期效果。

 

目前的审计方式采取类似经济责任审计的组织模式，现阶段主要针对离任的领导干部开展，这可能会出现审计现场发现的问题不一定与被审计领导干部责权之间存在因果关系。进场后，获取的生态环境评价资料，可能不足以支撑审计评价。

 

（四）审计机关尤其是基层审计机关与审计人员能否胜任。

 

自审计试点开展以来，审计人员在对知识结构、政策法规的掌握方面尚不能完全适应审计要求。任何部门都有自己的主要职责与主要专长，因此审计人员无法做到独自完成审计任务。但这并不妨碍审计机关通过跨部门合作、优化项目组织、明确项目边界，合理利用外部专家等多种手段满足审计需要。

 

三、如何开展好自然资源资产审计的若干思考

 

（一）建立健全领导机构，将《规定》要求落到实处。

 

如果没有一个由审计、自然资源、生态环境、水利等多部门联合组成的领导机构，并保障其正常运行，是不可能高效率、高质量完成这一任务的。为此，《规定》明确提出“国务院及地方各级政府负有自然资源资产管理和生态环境保护职责的工作部门应加强部门联动，尽快建立自然资源资产数据共享平台，为审计提供专业支持和制度保障，支持、配合审计机关开展审计。”

 

（二）因地制宜开展自然资源资产离任审计。

 

“审什么，怎么审”是任何一个审计项目都面临的问题，我国各地自然资源禀赋差异较大，各级政府承担的生态建设职责与管理权限都不尽相同，因此审计机关尤其是上级审计机关在制定审计计划时需要充分考虑被审计对象的实际情况，避免出现被审计对象由于责权不匹配、所在地区自然资源资产审计资源有限，而不利于审计评价的情形。

 

（三）创新审计方式适应新要求。

 

如前所述，如果仍然按照立项、组织委托、开展审计的方式来组织实施自然资源资产审计，将不利于审计人员及时掌握地方自然资源领域发生的主要事件，也不利于审计人员尽快熟悉相关领域的执法程序和工作规则。因此，在审计机关已开展过的政策跟踪审计的基础上，尽快落实《规定》强调的“部门联动”，建立必要的工作机制，在确保安全的前提下，由自然资源、生态环境等部门，尽快向审计机关开放有关数据平台和执法平台，使得审计机关在可以随时掌握当地自然资源资产领域的工作动态。推动这一创新机制的落地，不仅需要地方审计机关与有关部门在当地党委、政府的领导下积极实施，更需要上级审计机关的协调和指导。

 

（四）合理界定审计内容和范围。

 

审计工作不仅要重视当地突出的生态环境方面存在的问题，更要注意中央关于生态文明建设的重大决策部署落实情况，紧紧抓住被审计领导干部对于自然资源资产和生态环境保护履职尽责情况的主线，揭示隐性问题，对于与被审计领导干部无关的事项，除重大自然资源、生态环境方面存在的问题，不宜过多追溯。实际上，党的十八届三中全会以来，随着各级党委政府对自然资源生态环境建设的高度重视，环保督查、国土督察等专项整治的开展，以前一段时间存在的各种乱象正在逐步消失，“水十条”、“土十条”“气十条”等一大批生态文明建设措施正在稳步推进，今后需要审计机关对中央政策的落实持续跟踪关注。

 

（五）客观合理地进行审计评价。

 

建议规范审计报告模式，在对当地自然资源资产有重大影响的企业或事项进行审计时，因管辖权与被审计领导干部无关的，增加特别提示，以提醒报告使用者，避免审计评价与公众感知有较大差异。对于与被审计领导干部职责完全无关的重大自然资源、生态环境方面的问题，应注意与报告正文有所区别。严格遵守“审什么，评价什么”的原则，依据审计结果，按五类评价等级评价被审计领导干部。主动公开有关审计结果，争取公众的理解支持，形成生态保护的合力。

 

（六）以审计的视角推动生态环境保护监督从制度上加以完善。

 

审计工作应该洞察自然资源资产生态环境产生问题的根源，并在审计过程中加以思考，提出具有前瞻性的建议和看法。审计应该建议生态环境部门加强对环保设施正常运行的监管，建议财政部门从会计信息方面要求企业合理设置会计明细科目，核算并披露环保设施投入及运行维护费用，并开展核实，从经济源头上建立生态保障机制。（邓磊）